专家认为，“目前各级政府的部门预算和政府预算编制中，普遍存有‘基数加增长’问题，各部门和各领域的支出呈现‘齐头并进’、支出固化和利益固化格局。”
在财政收支矛盾不断加大的背景下，地方政府纷纷深化零基预算改革，借此打破财政支出固化格局，提高财政资金使用效益。
近日，山东省人民政府办公厅发布《山东省深化零基预算改革方案》，提出当地零基预算改革16项重点任务，希望用三至五年时间来逐步打破当地财政支出固化格局，提升预算管理质效，增强财政统筹平衡和可持续发展能力。
自去年中央提出深化零基预算改革以来，目前已有江苏、浙江、湖南、吉林、宁夏、内蒙古、甘肃、江西、安徽、辽宁、山东等十多个省份公开发布当地深化零基预算改革文件，而更多的省份实际已经开展这项改革。
为何地方密集推进零基预算改革？目前地方具体改革方案中有哪些看点？
改革力度加大
预算体现国家的战略和政策，反映政府的活动范围和方向。目前中国政府一年预算支出规模已经超过50万亿元，而其中大部分实际由地方政府支出。现行的预算编制，主要采取的是基数预算，也叫增量预算，以部门单位上年度预算收支为基数，然后适度增长。基数预算的优点是保持了预算收支的连续性，工作量小，易于操作；但也会造成财政支出固化，影响财政资源配置和资金使用效益。
近些年受经济下行、减税降费、楼市土地市场低迷等多重因素影响，地方财政收支矛盾突出，预算紧平衡特征凸显。为此，去年党的二十届三中全会部署深化财税体制改革时，首次提出深化零基预算改革。今年的中国政府工作报告更是首次将“零基预算改革”写入其中，支持地方深化零基预算改革，在支出标准、绩效评价等关键制度上积极创新。
这正是上述十多个省份密集出台深化零基预算改革文件的大背景。
“目前各级政府的部门预算和政府预算编制中，普遍存有‘基数加增长’问题，各部门和各领域的支出呈现‘齐头并进’、支出固化和利益固化格局。而零基预算理论上完全按因素法编制预算，全方位打破部门和单位的可支配财力预期，动态调整支出总额和支出结构，通过有保有压，打破各类支出齐头并进的增长格局。”长期关注政府预算的上海财经大学教授邓淑莲告诉第一财经。
从目前地方政府在零基预算改革部署上看，改革力度显著加大。
比如，《山东省深化零基预算改革方案》提出，全面取消支出基数。打破预算安排和资金分配的基数依赖，取消各部门各项目支出基数，所有预算支出均以零为基点编制。其他省份都有类似表述。
安徽省政府今年4月印发了《关于进一步深化零基预算改革的实施意见》，对2022年已推行的这项改革进行升级，当地称之为零基预算改革2.0版。
安徽省财政厅厅长谷剑锋解读称，安徽零基预算改革2.0版的一大亮点，是拓宽了改革范围，一方面将零基预算改革从产业、科技创新等领域向教育、医疗、养老等民生和公共服务领域拓展；另一方面将改革由一般公共预算向政府性基金预算、国有资本经营预算延伸，实现改革全覆盖。
重在保民生和重大战略任务
在全面取消支出基数，将所有支出以预算项目从零开始编制后，各地也在支出优先顺序安排上有各自做法，但都优先保障“保基本民生、保工资、保运转”（即“三保”）和债务还本付息支出。
比如，《江苏省深化零基预算改革方案》提出，各类项目原则上按照“三保”支出、政府债务还本付息支出、党委政府年度重点保障事项支出、部门必须开展的专项业务支出、一般事业发展支出和其他支出等依次排序，根据当年财力状况顺次安排预算。
《山东省深化零基预算改革方案》则实行支出清单管理，将“三保”和债务还本付息作为必保支出单独核定，其他支出事项汇总编制公共服务、产业发展、重点建设、政务运转“四张清单”，清单内按照“分支领域—政策任务—具体项目”的结构实行分级管理。各部门申报预算时，对同一领域内的政策任务要按轻重缓急分类，并对具体项目进行排序。
西南财经大学财政税务学院教授刘蓉告诉第一财经，山东创新设立了“四张清单”管理制度，涵盖政府支出主要范围，同类型项目在清单内统筹排序，更加科学有序。
多位地方财政人士告诉第一财经，零基预算改革实质上会对部门利益进行再调整。此前一些部门单位从自身视角看，认为自己的事情最重要，在基数预算模式下会积极争取预算资金，造成支出固化。而近些年财政收支矛盾加大，省级政府统筹通过零基预算改革打破这一支出固化格局，从更高的视角按照事项轻重缓急分类安排预算，这就强化大事要事保障，提高资金使用效益，部门单位也愿意配合。
零基预算改革推进中一大难点是相关支出标准缺失，因此各地在深化零基预算改革时都要求健全支出标准体系。
比如，《湖南省人民政府关于全面深化零基预算改革的指导意见》提出，加快推进财政支出标准建设，构建以基本支出标准、项目支出标准、基本公共服务支出标准、资产管理标准为主体的财政支出标准体系，使支出标准成为预算安排的基础依据。
内蒙古自治区财政厅公开表示，今年当地利用新制定的政务信息化建设、信息化运维支出标准审核项目预算，2024年节约财政资金9726万元，利用场馆运行经费支出标准审核预算，节约财政资金3700万元，使项目预算从“估算”变为“按标准科学测算”。
多位财税专家告诉第一财经，实践中零基预算改革仍有不少难点，从国内外实践来看，零基预算更多体现为运用其理念完善预算管理，并不是全部从零开始编制预算。因此零基预算改革应循序渐进，与其他改革一起协同推进。
目前一些省份陆续推进零基预算改革。比如山东计划2025年至2026年，省本级和部分市、县（市、区）开展零基预算改革试点，鼓励有条件的市、县（市、区）跟进改革。而2027年起，省市县三级全面推开。
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责任编辑：何俊熹
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